德国有机农业发展对我国的政策启示

当前，全球有机农业发展迅速，有机农地面积从1999年的1100万公顷增加到2016年的5780万公顷。作为欧盟第三大农业生产国和世界第三大农产品出口国，德国谷物、甜菜、油料作物的产量和畜牧产品数量均居欧盟第二位，糖果、奶酪、猪肉和农业技术出口量高居世界第一。早在20世纪60年代，德国开始倡导发展有机农业，目前已经发展为欧盟最大的有机农产品市场，也是仅次于美国的全球第二大有机农业消费市场。本文通过分析德国有机农业发展现状、政策措施和存在问题，探讨对促进中国有机农业发展的启示和政策建议。

德国有机农业发展现状及政策措施

德国食品与农业部统计数据显示，德国有机农业的面积2016年为125万公顷，占农地面积7.5%，有机农业农场占农场总数9.9%。德国有机农业主要有以下几个特点。一是德国有机农场大多参加有机农协，执行较高的生产标准，高于欧盟标准。二是有机农业劳动生产率显著高于常规农业，2016至2017年，德国有机农场每个劳动力年平均收入为28700欧元，比传统农场每个劳动力高10800欧元，高出38%。三是德国有机农业遵循人与自然和谐的理念，认为有机农场是人类、植物群落、动物群落和土壤的有机整体，既体现了人类可以享受安全农产品的需求，也保护了动物福利。四是德国有机农业发展形成了生产者和消费者间良好的信任环境，消费者对有机产品有良好的信任度。

为严格把控有机标准，建立可信的有机农业生产体系，德国制定了多项政策措施，保障国内有机农业全产业发展。首先，在遵循欧盟有机农业相关标准之外，德国根据国情制定了专门的有机农业法律法规。2002年7月15日，德国发布联邦有机农业行动法案，法案包括以下规则：报告责任、国家对私人检查机构的委托、家庭外消费的强制检测、处罚和罚款规定。其次，成立专门的有机农业管理和监管机构。根据德国联邦机构设置，联盟食品和农业部下属的联邦食品和农业管理局是负责有机农业的国家官方机构，负责实施欧盟有机农业法律，对其公开批准的18个正在市场运行的私营检查机构实施监管。再次，注重对农业科技的投入力度。德国有机农业核心是建立和恢复农业生态系统的生物多样性和良性循环。在有机农业生产系统中，作物秸秆、畜禽粪便、豆科作物、绿肥和有机废弃物是土壤肥力的主要来源，作物轮作以及各种物理、生物和生态措施是控制杂草和病虫害的主要手段。德国极其重视农业科技对有机农业发展的支撑作用，其充分应用了现代科学技术的最新成就，推动有机农业发展。最后，公共资金长期支持有机农场建设和发展。在有机农业行动法案及其他形式的可持续农业支持政策下，从2002年开始政府每年划拨1600~3500万欧元的专项财政资金，补贴农民因采用有机种植增加的额外成本和采用特殊管理方式造成的收入损失。

德国有机农业发展的政策启示

深刻认识有机农业生产理念有利于推动农业高质量发展。有机农业生产关注人类、植物群落、动物群落和土壤的和谐发展，是可持续的资源友好型农业生产方式，其理念对于农业绿色发展和农村可持续发展具有重要的借鉴意义。我国农业以解决温饱的传统农产品生产为主流，高质量的有机产品偏少，优质化、多样化、专用化农产品发展滞后。我国必须抓住农产品供给充裕的有利时机，大力推进农业供给侧结构性改革，利用有机农业的生产理念，转变农业生产方式和资源利用方式，修复生态、改善环境、补齐短板，推进农业高质量发展，实现农业绿色发展和可持续发展。

坚持市场主导有助于提高有机农业的竞争力。随着有机农业的不断发展，市场竞争力会不断增大，来自政府的补贴也会逐渐减少直至退出。通过研究德国有机农业发展情况，首先要澄清有机农业的理念，有机农业不一定是高成本、高投入农业，而应该是一种在保证有机农产品生产质量的前提下，通过优化生产、降低生产成本等农艺措施来实现节本增效的生产方式。围绕政策体制、市场需求、生产产品、盈利能力等各方面因素，挖掘有机农业的生产潜力。我国地域辽阔，有机农产品市场需求和种植模式不尽相同。在发展有机农业的过程中，不能盲目跟风，要充分考虑市场需求，瞄准特定人群，坚持市场导向，帮助有机农场提高生产效率或提高营销能力，降低生产成本，提高盈利空间，才能有效促进有机农业的发展。

完善的有机农业监管体系确保了有机农产品的质量。德国有机农业监管体系是由独立的、民营性质的监测机构组成，政府对这些监测机构实施行业准入审批和管理，监测机构负责质检作业后提交监测报告，每年至少1次。监测机构根据欧盟、德国联邦政府以及州政府的有机农业政策，定期和随机对有机农场的规模、投入品来源、仓储条件、生产档案记录等全流程开展检测。监管体系作为促进有机农业发展政策体系的重要组成部分，对有机农业的健康发展发挥着至关重要的保障作用。我国在制定有机农业政策过程中，要充分借鉴德国经验，简政放权，发挥市场主导作用，充分利用第三方机构开展有机农产品生产监管，形成“政府—第三方监管机构—有机农场”相互监督机制，严格把控有机农产品质量。

有机农业并不是完全排斥化学投入品的农业生产方式。德国能够取得较好的有机农产品市场，一方面与完善的政策体制密不可分，另一方面较一般农产品有更好的盈利空间。世界有机农业运动联盟基于农业生产的实际情况所提出的“有机农业3.0”概念，不完全排斥化学投入品，而是严格限制其使用环节、时间和剂量。据了解，有机种植企业在选择有机肥来源时，必须考虑养殖场的规模，在一定规模之上的养殖场畜禽粪便不可以作为有机肥。我国有机农业发展受阻很大原因在于没有盈利空间，相比绿色、无公害农产品，严重缺乏竞争力。借鉴德国发展经验，政府部门应当重新定义有机农业，对有机农业全流程制定严格的标准，同时放宽在某些关键、高成本环节的化学投入品使用范围，从而实现基本增效，促进有机农业健康发展。

诚信体系建立促进有机农业发展。德国消费者选择相信生产者，因为政府有机生产政策体系完善，监管到位，生产者绝大多数会按照有机标准生产有机食品。这样就形成了制度完善、监管到位、生产者有诚信、消费者有意愿的高效有机产品生产-消费链条。我国有机农产品没有市场在很大程度上存在诚信不足的因素，制度不完善，生产流程监管不严，消费者缺乏对有机农产品的信任，自然不会花更高的价格购买。我国发展有机农业，还是需要健全诚信制度，制定完善的制度体系，加强过程监管，同时加强宣传力度，提升消费者对有机产品的认识水平，从而促进消费者自愿选择价格更高、质量更好的有机产品。

推进我国有机农业发展的政策建议

制定综合性的有机农业促进政策，健全法律法规。我国应结合国情，因地制宜地制定涵盖供给面及需求面的整合性有机农业政策。构建以生产者为主体的政策支持体系，对有机农业生产、加工和认证等环节实施资金补贴，降低有机生产者的生产成本，并为其提供良好的生产环境和政策保障。鼓励常规农业向有机农业转轨补贴，建立长效补贴扶持机制，进而吸引更多的常规生产者从事有机农业。要结合国际有机联盟发展经验，坚持思路创新、规划引领、市场驱动、政府支持，结合我国有机农业发展的总体思路、目标任务、区域产业布局和支持推进措施，不断完善和健全适合中国有机农业发展的法律法规。

加强有机农业生产技术的研发与应用。有机农业的发展离不开有机农业生产技术的不断创新与应用。中国传统农业的耕作技术中蕴含着丰富的有机农业思想和理念，如十分重视对水土的保持，强调“天、地、人”三者合一，重视“粪田之宜”等。因此，借鉴德国有机农业发展的经验，有必要重新审视中国常规农业技术中农业与自然的关系，确立符合中国农业自身特点和有机农业理念的有机循环生产技术体系。同时，目前我国有机农业相关技术研发落后，技术储备不足，生产中面临的一些重要技术问题得不到解决，严重制约了有机农业的发展。因此，政府应设立专项资金来支持高校及科研院所对育种技术、生物防治技术、土壤改良技术、新型生物农药和有机肥研发技术等有机农业生产技术的研究与创新，尤其要充分发挥有机生产企业、有机产品认证机构和科研院所的集体智慧，避免出现单打独斗、科研脱节的现象，尽快突破一批具有自主知识产权的重大技术及装备，切实提高有机农业现代化生产水平，并鼓励研究机构加强成果转化，将其研究成果直接服务于有机农业，进而促进中国有机农业的高质量发展。

创新有机农业生产经营模式，积极发展多元化有机农业。借鉴德国有机农业的经营模式，积极发展多元化有机农业。坚持农村一二三产业融合发展，把有机农业与农产品加工、休闲农业的发展结合起来，并推动互联网与有机农业的深度融合，以高端订单农业为主，形成“互联网＋家庭农场＋农业企业＋专业合作社＋有机农业”经营模式。鼓励龙头企业、农民合作社、涉农院校和科研院所成立有机农业联盟，支持联盟成员通过共同研发、科技成果产业化、共有品牌、统一经营等方式，实现信息互通、优势互补，不断探索适合中国的有机农业发展模式。

发挥我国有机农业优势，扩大出口。我国有机食品发展正处于向社会化、市场化、国际化全面推进阶段，市场环境越来越好，市场覆盖面也越来越广，而且有机食品在质量标准和品牌影响力上都具有一定的竞争优势，具备了扩大出口的技术条件，且有着巨大的国际市场，前景非常广阔。我国有机农业的发展应把握好这个契机，充分发挥自身优势，尤其针对优势农产品，如有机蔬菜、水果以及水产品等，着力解决有机贸易出口企业治理机制不规范、有机食品出口的产品结构不合理且缺乏创新品种、有机食品认证标准体系不完善且现行出口体制不顺等问题，因地制宜制定对有机产品出口省份的扶持政策，加强新型生产技术的研发与应用，建立健全法律法规体系，加快我国有机食品认证与国际标准接轨，加大监管力度，提高我国有机农业组织化程度，加快有机农产品标准化建设，降低生产成本，提升我国有机农产品的国际竞争力，不断扩大出口。

加强有机农业的宣传教育力度，建设诚信体系。无论是有机农产品、绿色农产品还是无公害农产品，能否良性发展的关键是消费者是否认可。而我国目前缺少的就是消费者的信任，特别是近年来出现“毒奶粉”“假牛肉”等恶性事件，消费者的信任危机加重。消费者信心丧失的风险是有机农业面临的主要挑战之一。这就需要进一步完善法规体系，加强认证标识的宣传，增加有机农产品追溯机制，严惩违规生产或虚假宣传等行为，培育健康、公平、透明的有机产品市场，建设良好的诚信体系。可借鉴德国经验，将优质农产品的生产与观光农业相结合，组织消费者免费参观其生产基地，了解生产过程，让消费者亲身体会，通过消费者之间的相互传播，提高优质农产品的可信度，加快知名品牌的打造。此外，还可建立有机产品认证机构与有机产品检查员的连带责任机制，加强认证机构对有机产品检查员的诚信教育和约束管理。

（作者及单位：黄波 农业农村部国际交流服务中心；李治 河南工业大学经济贸易学院；胡志全 中国农业科学院农业经济与发展研究所）

来源：《农村工作通讯》2020年第10期