北京曾被指大城市病难好转，如今是如何有效破解的？

作者：新华每日电讯的董素玉、乌梦达、王君璐、鲁畅、赵旭和丁静进行报道

城市过度发展引发的问题，是全球在城市化过程中共同遭遇的难题。人口大量涌入城市，导致城市规模超出资源环境及管理负荷，随之而来的是资源紧张、交通不畅、空气恶化等情况频发

北京作为人口超过两千万的巨型都市，同样承受着“城市综合症”的压力，外界曾预测其状况将持续数十年无改善迹象。

不过，最近十多年间，北京市认真落实国家最高领导人对于首都建设布局以及城市管理的诸多关键讲话要求，找到了有效治理“大城市综合症”的可行途径和实际举措。市民们能真切感受到北京发生的巨大转变，相关统计资料也充分证明了这一点。

经过功能层面的完善，人口分布更为均衡，北京城区六个行政区域居民数量较2014年减少了百分之十五。

大气环境状况显著改善，晴朗天空出现的频率增加。2024年PM2.5的平均数值为30.5微克每立方米，同2013年相比降低了65.9个百分点，获得了联合国环境规划机构的特别表彰，称之为“北京奇迹”；这一年里，空气洁净程度达标的天数总计290天，较2013年多了114天。

森林覆盖范围持续拓宽。在连续两年的百万亩植树增绿行动中，新增加的林地面积达到1633平方公里，这一规模相当于增建了245处奥林匹克森林公园。

交通状况显著改善。市中心区域选择环保方式出行的人数占四分之三，上下班高峰期道路运行情况不断变好。

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西班牙《日报》给予高度评价，认为北京城市发展富有远识，强调极少有城市能够在这么短的时段内，达成如此显著的进步。

城市“摊大饼”扩张，如何改变？

人们习惯用“铺开大饼”来形容粗放式的城市成长路径，这种路径以原有的市中心作为“起点”，仿佛展开一张饼皮般，持续向周边扩展。在这种路径下，城市中心常常高度聚集工作机会、政府资源以及商业服务这些关键职能，而城市边缘地带则往往变成了“休憩之地”。

中国科学院2017年公布的卫星图表明，北京市中心建成区域在近四十年间面积增长了六倍之多。城市中心地带多种功能持续密集聚集，由此引发了一系列弊端。

早先坐落于西二环旁的动物园批发市场，堪称一个鲜明的范例。那里汇集了为数不少的服装集散地，每日人潮涌动，峰值时高达十五万之众，叫卖声连绵不绝，“来采购的”顾客摩肩接踵。

这类大型批发市场看似汇聚了众多人流、货物流转以及资金往来，呈现出繁荣的景象。然而深入分析可以发现，这种布局方式不仅导致周边道路通行状况长期不佳，而且潜藏着诸多安全隐患，包括治安及消防问题，由此引发了一系列管理上的挑战，进而阻碍了城市整体发展水平的进一步提高。

城市低效无序的扩张方式问题越来越明显，必须借助注重内涵的提升思路，促进城市商业布局、核心作用、整体水准的改善。

二零一四年二月，国家主要负责人来到北京，为其规划前进路径。北京市坚定把握转移非中心工作这个关键环节，超越单一城市的局限，立足于京津冀整体进步的宏观视角，设计长远蓝图。

北京市委书记尹力谈到，国家领导人界定了北京市的“四个中心”发展蓝图，具体包括政治中心、文化中心、国际交往中心以及科技创新中心，同时阐述了北京要打造“国际一流的美好宜居城市”的发展方向，为新时代城市管理工作指明了方向。

必须持续遵循领导人的指导，步步为营，持之以恒，代代接力。

二零一七年，国家最高领导层与中央政府批准了北京市的新版城市蓝图，界定了居民数量上限、生态保护范围、城区拓展界限这三条刚性准则。北京市由此成为全国第一个依靠控制规模实现优质发展的特大城市。

减少并非整体萎缩，而是进行合理配置。城市核心地带减少负担，平原区域增加投入，京津冀区域加强合作，采取不同的发展策略。北京市规划和自然资源委员会总规划师石晓冬这样解释。

放弃粗放式扩张，是增强都市整体容纳能力和生活品质的重要举措。北京最新城市规划方案更注重空间利用效率，主张中心分散、多节点、区域化布局，重点在于限定城市扩张范围，深挖内部潜力实施老城改造，通过建设辅助城区来减轻主城区负担。

十年之内，北京市撤销了一般性工业单位超过三千个，同时，城市与乡村的建设用地面积缩小了150平方公里。

北京城市副中心五河交汇，蓝绿交织、生机勃发。白继开摄

大约三万三千名职员在通州城市副中心的政府办公区域集中工作，望京、丽泽等新兴就业区域迅速发展壮大……北京市正逐步从单一核心城市模式转变为多个中心共同发展的格局。

通过拆除违章建筑释放土地，大约增加了九千公顷用于绿化，同时增设了七千七百多个便民服务设施……北京市进行着资源优化配置，把有限的土地优先投入到改善民生、培育高新产业、完善“四个中心”功能等核心区域。

二环以内菜市口地铁站周边，原本计划建设产业园的优质地块，现在转变成了4.4公顷的广阳谷城市森林，大约八十种高矮不同的树木和灌木形成了错落有致的“类似自然”的生态环境，附近散步的李大爷表示，家门口增添了这样一个“天然绿肺”，内心感到非常开心。

广阳谷城市森林的照片，由新华社记者张晨霖于2025年6月9日拍摄完成。

北京在土地资源极其珍贵的核心区域，积极拓展绿化空间，通过优化城市布局和建设绿色设施，营造人造森林景观。北京市内拥有1100多处公园绿地，绝大多数市民都能便捷地享受到绿色环境带来的生活便利。过去两年的百万亩绿化计划已经完成，总共增加了1633平方公里的绿化面积，这一成果相当于增加了245个奥林匹克森林公园的规模。北京因此成为全球众多国家首都中，为数不多的实现全面森林覆盖的城市之一。

2015年，许多原先在“动批”的商铺逐步搬迁到廊坊、保定等区域，为河北省建设现代商业物流中心提供了支持。现阶段，“动批”所在的北展区域已经转变为国家级的金融科技创新园区，这里聚集了266家金融科技相关公司和专业服务机构，这些机构的总注册资本达到了1400亿元以上。

科技进步推动经济提升，使北京这座古老城市更加现代化。今年三月，装备“智能志愿者”标识的国产人形机器人天工、夸父等在中关村论坛年会场合从容行走；四月，全球首次“人类与机器人同步竞技”的半程马拉松在亦庄启动，机器人和人类一同出发；世界人形机器人竞技活动计划在八月于“鸟巢”和“冰丝带”举行……

过去十年，北京每日新增科技企业数量从2014年的146家增长至超过300家，相当于每五分钟就有一家科技企业成立。北京经济规模先后突破三万亿、四万亿两个重要阶段，人均国内生产总值、全社会劳动生产率、单位GDP能耗水耗等多项数据均为全国各省市区领先水平。

北京施行收缩政策，促使京津冀地区实现增长。该区域经济总量突破六个万亿级别，最终达到十一万五千亿元。

北京对邻近区域的促进作用更加显著。北京向津冀两地技术合作协议金额从2013年的71.2亿元提升到2024年的843.7亿元，2024年京津冀地区的经济增速分别为5.2%、5.1%和5.4%，在十年间首次超越了全国整体水平。

京津冀地区还设置了14个用于成果转化、科技服务等目的的创新载体，明确了以新能源、智能网联汽车等为典型代表，形成了“六链五群”的产业布局。

以小米汽车为例，其零部件有二十二分之壹来自河北和天津区域。“京津冀一体化对于产业环境的促进作用非常显著，一个汽车制造企业能够促进五到六倍的周边产业。”雷军作为小米集团的负责人表示。

减少消耗的最终目标，在于推行创新引领和优质进步。上海财经大学校长刘元春指出，北京所起的榜样作用，有助于促使其他特大城市选择崭新的进步路径。

西班牙《日报》2024年末的一篇文章如此指出：大型区域或都市圈致力于经济、政治及人力方面的协作，以期达成互补共赢。这种模式是应对成长困境的一种途径，既维持了邻近的优势，又缓解了交通的拥堵问题……一个囊括北京、天津和河北，人口超亿的都市圈，被称作“京津冀”已经崛起。

规划“看上去很美”，如何落地？

制定计划却不去实施的现象到处可见，我们应当合理安排，更要坚决落实。中国人民大学首都发展与战略研究院副院长李文钊谈道。

2014年，国家领导人发布了具有里程碑意义的讲话，北京市迅速着手开展新一轮城市整体规划的制定任务，并以此为根基构建了首都规划架构的核心框架。在新时代的首都管理实践中，党的领导始终发挥着主导作用，通过设立由中央直接指挥的规划管理系统，以及相继成立的市城市工作指挥部、市生态文明推进委员会等机构，形成了齐心协力、高效执行的工作合力。

北京制定每项重要规划时都格外审慎，会广泛听取社会各界看法，并经过周密研究最终确定方案。比如核心区控制性详细规划编制持续将近三年时间，针对核心区大约两百万人居住、三万六千项各类产权土地，以及超过一万棵古树等要素，进行细致分析探讨，持续改进以提升首都的综合能力。

北京市拥有众多中央机构与军事单位，实施规划部署必须协调各方利益。北京市发展和改革委员会主任杨秀玲表示，随着首都规划提升为国家级事务，规划已变为不可触碰的界限，所有相关方均需在首都规划建设委员会的体系内开展活动，许多过去难以管控的情况如今得以有效约束。

北京新版城市总体规划是城市前进的正式依据。北京国际城市发展研究院院长连玉明谈到，北京在规划指导与政策保障方面持续实践，不断创新城市改造方法，借助“空间调整—功能改进—体制革新”三者结合来解除“大城市问题”。

2025年6月3日，北京西城区白塔寺街区经过改造后呈现的新面貌，这是新华社记者陈钟昊拍摄的画面。

精心塑造城市轮廓，细致营造城市布局，北京逐步把规划蓝图变成现实景象。在首都功能核心地带，社稷坛、太庙、皇史宬等关键文物完成腾让，“左祖右社”的格局得以重现。那些承载着老北京历史传承的平房区域推行申请式搬迁，形成了法源寺区域、白塔寺区域等融合城市传统与时代气息的改造示范。

北京使古老又现代的城市景观焕发光彩，同时研究了超大城市管理的新方法，民众的满足感弥漫在街道和院落之中。中央美术学院建筑学院教授李琳这样表示。

今年五月二十五日，西城区骡马市大街的大吉巷正式启用，首日就吸引了大量顾客，四合院风格的商业区迅速成为热门景点，二十万民众涌入其中体验，网络平台上充斥着老式建筑与时尚商业完美融合的影像资料，包括影壁墙、装饰华丽的入口建筑、别具一格的合院式街道布局，以及为居民提供餐饮娱乐服务的众多特色店铺，总计超过一百五十家。

市民游客在北京中海大吉巷街区游览。受访者供图

康有为故居、每周评论旧址等众多历史建筑坐落的大吉巷，历经九年修缮，工匠们以旧砖旧瓦重修四合院，力求文物建筑恢复原貌，地下空间则改造为商业设施，通过精巧的空间布局，项目还“腾挪”出1.2万平方米的公共区域，设有篮球场等体育器材，供老年人休闲、儿童活动。

西城区自古以来就是商业繁华之所，历史文化遗迹分布广泛。核心区域的城市改造，需要现代产业与胡同生活和谐并存，历史传承与优质生活相互融合。西城区区长郅海杰这样强调。

南非独立网络媒体最新刊文指出：在首都，制定蓝图并非行政手段，而是对后代的责任担当；城市用心维护的公共区域，核心不在于追求效率，而在于确保质量——准确无误，且方向清晰。

脱离无限制扩张的城区模式，融合冲突的建筑计划，规划设计至关重要，党领导是始终如一的坚实后盾。北京市市长殷勇阐述，北京持续每年全面检查、每五年进行考核，保证长远蓝图转化为实际成果。

空气污染、交通拥堵、垃圾围城等生活环境难题，如何化解？

北京市民邹毅以拍摄天空影像为职业，他每天都会记录天空的景象。2013年期间，空气质量相当差，多数日子天空都是阴沉的，他说。

2013年，国内许多城市PM2.5监测系统进入试用阶段。监测数据常常超出标准，导致“超标”一词频繁出现，同时N95口罩变得非常抢手。当时，国际上一些观点认为，空气污染是各大都市普遍存在的问题，北京也难以幸免。

北京以前所未有的意志和气势，发起了一场声势浩大的“蓝天守护行动”。

二零一三年，北京市推行了空气净化方案，针对煤炭燃烧、车辆排放、工业生产和粉尘四个领域进行污染控制和排放削减；二零一八年起，将整治重心集中到车辆污染源和粉尘污染源等更具体的范畴，并且与天津、河北两地共同开展污染治理和联合执法活动。

那个时刻全市举行重要会议，市领导以及各个职能部门都郑重承诺签署责任状，决心要成功打赢这场硬仗。北京市生态环境局负责大气环境事务的处长谢金开这样表示。

十余载光阴荏苒，北京市完成了从“夜空不见星辰”向“天空持续湛蓝”的蜕变，2024年PM2.5年平均数值为30.5微克每立方米，较2013年降低了65.9个百分点，此成就获得联合国环境规划署授予“北京奇迹”的美誉。

过去捕捉晴空美景全凭偶然，如今稍加操作即可获得风景如画的图片，北京居民谢某这样讲。

北京在先前四年PM2.5年均值浓度一直符合国家空气质量二级标准的基础上，今年启动了“0.1微克”计划，将减排工作推向更细致、更深入的层面，具体措施包括先进技术与基层管理紧密结合，利用卫星遥感技术精准定位污染源，通过高密度PM2.5监测设备实时监控污染物，力求在问题刚露头时就加以解决。

环境治理挑战日益严峻，空气品质提升进展缓慢，哪怕每1微克，乃至0.1微克的进步，都要投入极大心力。谢金开这样表示。

那是2024年6月25日记录的北京天坛公园景象。新华社记者鞠焕宗拍摄。

仰望天空，俯察地面。不少北京居民注意到，逐步改善的，也包括这座城市的交通状况。

北京市政协2010年的文件表明，北京每日交通拥堵时长从2008年的3.5个小时增长到5个小时，那时选择公共交通出行的民众不足百分之四十。现在，北京核心区域绿色交通的使用比例已经达到百分之七十五，即便每年新增十万辆机动车，中心城区在交通高峰期时的平均道路运行状况指数依然不断降低。

交通情况好转源于全面整治。北京市建立了以地铁为核心、地面公交为辅助、多种交通方式为配合的立体交通网络。目前地铁总长达到879公里，市郊铁路长度为365公里，整体网络在全国范围内规模最大。

针对重要节点、堵点治理，北京“一点一策”精准发力。

京港澳高速杜家坎路段，常被车主称为“拥堵点”，经过综合整治，该区域交通拥堵状况得到缓解，车辆平均通行所需时长减少了二十一分。

运用科技手段改善交通状况是一大成功做法。北京经济技术开发区内，交通指示灯原先每年人工调整一两次，现在单个路口每天可优化135次，即便交通量上升20%，车速仍平均加快15%。

开车多年的老手经常发出感慨：真是走运，好几个路口都是绿灯！这种幸运并非偶然，源于北京市上万个交通信号点的统一联网，它们能依据实时车流动态地优化配时。

城市普遍面临垃圾成灾的困境，这曾是北京居民们抱怨的一个焦点问题。

北京市城市管理委员会副主管李如刚表示，北京每天制造的生活废物达2.17万吨，以前主要采用填埋方式解决。随着垃圾分类及处理系统的完善和改进，目前北京的生活废物日处理量提升至3.1万吨，使得环卫单位能够将原先埋入地下的垃圾挖出，实施无害化处理，从而根除可能存在的污染隐患。

殷勇谈到，本市目前设有五万七千多个垃圾收集点，居民指出这些站点地面常被油渍污染，为此工作人员铺设了塑料衬垫以便于清洁。居民又提出厨余垃圾倾倒时需解开包装袋且易产生异味的问题，于是处理中心在传送带设备上安装了自动开袋装置，居民对此积极响应。治理大都市常见的种种弊端，必须从这些细微之处逐步推进。

极端天气等城市挑战加剧，如何应对？

极端天气正越来越严重地威胁城市安全。

最高风速达到十四级，超过两千三百棵树木被刮倒，六千五百多处树枝折断——今年四月十一号到十三号，北京市遭遇了罕见的大风天气。不过在大风发生时，城市各项事务进行得井然有序，并且没有出现人员伤亡的情况。

北京市应急管理局预案处副处长王新华谈到，针对极端天气状况，北京已建立一套周密的应急处理机制。依据《北京市大风天气应急预案》，参与部门及其职责分工均有详细说明。若遇预案未涵盖的特殊状况，相关部门将依据具体情况开展研讨，并采取科学措施妥善处置。

2025年4月12日，市政工程应急车辆在北京西城区复兴门周边部署，准备处理极端大风天气可能造成的问题。新华社记者李贺提供照片

四月份那场大风里，北京市交通方面叫停了两百二十一条涉及山区的巴士线，还有十五条地面高架线路的部分路段停摆。北京城市管理部门让电力、燃气、供暖等机构仔细检查设备，以防树木被刮倒等后续问题破坏电气供暖设施。北京园林绿化部门给四千八百多棵有危险的树做了加固和修剪。市区两级应急人员随时待命，全力维持城市正常运转……

北京依照总书记关于“建设宜居、安全、智能城市”的指示，不断强化城市应对灾害的机制，是首个将安全城市建设融入最新一轮城市整体规划的城市。

近些年，北京市着力维护城市生命通道的正常运作，对1828公里存在隐患的燃气管道实施了更新整治，同时改造了5900公里过时的供暖设施网络。相关部门和企业联合气象、电力、燃气、热力等单位，构建了能源联调共供的工作体系，对地下设施进行了升级改造，增强了系统的智慧化监控能力。市中心区域以及城市次中心区的地下管线已经安装了监测装置，电力供应的稳定性极高，能够达到百分之九十九点九九以上。

打造可持续发展的理想都会，智能城市建设是根基。北京持续强化智能城市整体规划，着力推进新型城市设施建设，借助“七通一平”等先进技术，从宏伟建筑到细微井盖，均配备全市通用的“城市码”。借助数字孪生技术，北京市规划和自然资源委员会着手构建“实景三维北京”，在生态维护改善、政府危机应对等多个方面发挥效用。

大城市需要平衡进步与稳定，持续增强抗风险能力。这类城市构成一个庞大且多变的整体，自然灾害及紧急状况会考验其应对措施和承受极限。当前，科技发展势头迅猛，能够为处理城市难题提供有力的手段和办法。

北京市开展智慧城市建设以来，取得了多项国内领先的场景创新成果，城市运作效能显著增强。市、区两级超过九成的政务服务事务借助“京通”平台实现“一网通办”。近五十万名政务工作人员利用“京办”进行线上办公，确保及时响应。借助“京智”系统，日常运行管理及应急指挥得到强化，“一网慧治”则为科学决策提供有力支持。

北京市不断加强民众对于突发事件的准备能力和处置能力，每年组织应急服务人员超过20万，为公众提供直接帮助的人数超过100万。

群众急难愁盼诉求多元，如何响应？

2023年七月底至八月初，北京经历了严重的暴雨灾害。房山区的落坡岭，位于北京西南部山区，率先发出了求救信号。这个求救电话，直接拨向了12345平台。

12345是各地城市的政务服务联系号码。在北京，“12345，有事找政府”并非一句空话，而是北京市民值得信赖的求助途径。

在12345服务窗口，1700余名员工全天候即时处理要求。自2019年开始，热线接收民众与企业提出的1.6亿项诉求，众多民众遇到的紧迫困难与普遍关心的问题均得到迅速处理。

早些时候，在二环以内那片金融街广场上，舞蹈队伍一到傍晚就载歌载舞。然而，马路另一侧小区的住户却觉得那阵阵欢歌成了烦人声响。住户之一的周女士透露，即便家里装了双层玻璃，噪音依旧难以隔绝，最终不得不拨打了12345热线。金融街街道迅速响应，采用了“智慧舞场系统”，增设了6个“定向音箱”，成功把音量控制在适宜水平。

优秀城市需要优秀管理，北京尝试依靠民众反映推动超大城市管理，获得了许多心得。

2025年5月5日，在北京市“12345”市民服务热线服务中心拍摄的画面，图片由受访者提供。

近些年，北京施行了快速响应民众诉求的举措，由此引发了一场针对大都市管理方式的重大革新。

统一64条政务服务热线，集中受理，整体承接，明确分派。涵盖343个街道乡镇及市县级机关单位，包含公共事业机构，兼有电商运输企业，依照缓急程度分类处理。

依据1.6亿通电话记录形成数据基础，设立“每日简报、每周剖析、每月总结”流程，产出“城市状况单”，增强对城市潜在问题的监测水平。

根据去年的民众诉求信息统计，找出最突出的社会问题和行政障碍，设置了每月解决一个重点议题的制度，在过去五年里，老旧房屋加装电梯、房产证办理困难等七十多个普遍性难题被集中处理，总共完成了超过一千八百项具体工作。

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停车难是大城市里老旧小区居民普遍的一块“心病”。

小南庄小区属于海淀区街道的多产权旧式社区，居住着八百户人家，停放的车辆超过五百度，但仅有两百多个车位，供需失衡问题越来越严重，居民们对于优化停车状况的期望与日俱增。

经过多次商议，居民们组建了停车自主治理组织，清除了长期停放的废弃车辆，重新规划了停车位，并且增加了33个停车位。小南庄社区党委书记柳春英说明，该自主治理组织还通过与邻近的商务楼实行时间错开的资源共享办法、申请路边停车许可等手段，又增加了将近一百个停车位。

这是海淀区推进接诉即办工作转型升级，研究“公众参与决策”惠民服务模式的鲜活范例。

处理超百万次民众反映，怎样使响应机制既减少数量又提升水平？要调动民众核心作用，投放人力物力方针助基层成长，于交流调解中得方案、得点子、得认同，此乃海淀区委书记张革所论。

人民群众的才思敏捷是首都社会治理创新的持续动力。首都居民在党的领导下，积极投身基层管理，探索出多种民主参与模式。例如“朝阳群众”“西城大妈”“东城社工”等，他们有序地参与社区事务。同时，还涌现出“社区治理合伙人”“四民工作法”“老街坊议事会”等一批协商议事品牌。

人民群众是管理事务的提议者，是管理活动的参与者，是管理成果的享受者，是管理环节的监督者。

城市管理水平如何，民众最有评判资格。北京市市民热线服务中心负责人姚磊说明，实施接诉即办机制后，构建了包含“响应程度”“处理效果”“满意度”的衡量标准，使公众能够更有效地运用对行政单位“褒贬”的职能，民众的反馈意见成为推动政府工作不断完善的驱动力。

公众对各级党政机关的监督更为直接，有利于建设有作为的政府、高效的市场和规范的社会。此外，北京针对群众反映问题处理不力、行动迟缓、敷衍了事的情况进行监督核查，保障了民众能够全面参与民主监督。李文钊这样表示。

这一宝贵经验，如今以制度方式固定下来。

二零二一年，北京市出台了《接诉即办工作条例》，将经过验证的有益做法转化为法律条文，把服务群众作为各级党政单位及党员领导干部的法定义务，基层管理变得更为系统，运作更加规范。

沈彬华，担任北京市政府副秘书长及市政务服务和数据管理局局长职务，提出接诉即办模式，形成了广泛公众参与、全面覆盖的治理新体系，这一模式是“让人民监督政府”与“持续深化党的自我革新”二者融合的体现，并且继承和发扬了新时代的“枫桥经验”。

“十四五”期间的计划倡导普及基层治理体系中的有效做法，诸如属地发起、相关单位响应、即时处理等机制。北京市的探索为其他地区化解民众面临的实际困难提供了有益借鉴。

北京真正落实了领导关于城市建设要依靠人民、城市成果要由人民共享的理念，将人民至上原则贯穿于城市管理的每一个环节和每一个方面，这是北京有效应对大城市挑战的重要举措。尹力强调，需要持续提升特大都市的管理效能，致力于让民众的日常生活更加便捷、更加舒适、更加幸福。